La Argentina funciona con una ley de coparticipación que hace casi 40 años no se actualiza y el sistema hoy está en el ojo de la tormenta por la relación que tiene el Ejecutivo Nacional con los gobernadores, en plena era de ajuste fiscal bajo la gestión de Javier Milei.
El Gobierno apunta a una rediscusión de la coparticipación federal de impuestos en el marco del Consejo de Mayo, mientras que las provincias presionan por más fondos: ¿cómo funciona el sistema y por qué nunca se pudo avanzar con la reforma?
¿Qué es la Coparticipación?
La Coparticipación Federal es la distribución de la recaudación de los impuestos: las provincias le delegan lo recaudado a la Nación para que el Estado retenga una porción y el resto lo reparta entre ellas y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Ese criterio de distribución debe establecerse por una ley del Congreso de la Nación: actualmente rige la sancionada en 1988, que es la ley 23.548. Para ese entonces, Tierra del Fuego y CABA no estaban contempladas en el territorio y hasta ahora lo único que se reformó fue la configuración de la seguridad social.
«Llevamos 37 años con la misma ley de coparticipación, diseñada para un país que ya no existe», destaca un informe del centro de estudios Fundar llamado «Hacia una nueva coordinación tributaria federal».
El documento además destaca que las disparidades regionales son profundas en términos de recursos y que desde 1992 hasta el 2021 se firmaron 11 pactos que nunca se cumplieron: «Sin su sanción, la coordinación de la política tributaria federal se mantiene en una situación anacrónica, anómala y anárquica mediante la prórroga automática de la ley de 1998».
¿Por qué nunca se actualizó?
La reforma constitucional de 1994, que buscaba limitar la discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional, dispuso que cualquier modificación a la Ley de Coparticipación requiere de un acuerdo de todas las provincias con aprobación del Congreso y la ratificación de las legislaturas locales.
«Desde la Constitución del 94 hay mucha discusión sobre si la Coparticipación la puede cambiar el Congreso o no. En general, se dice que si se cambia la Ley de coparticipación se necesitaría que cada una de las provincias lo ratifique. El Senado acaba de validar que la ley de coparticipación se puede cambiar con una ley simple del Congreso», destacó en este sentido el ministro de Desregulación, Federico Sturzenegger.
El funcionario de Milei hizo ese planteo en el marco de los proyectos que actualmente se discuten en el Congreso para redistribuir los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) y el Impuesto a los Combustibles vía coparticipación. Los dos proyectos fueron aprobados en la Cámara alta semanas atrás con más de dos tercios, sin siquiera tratamiento en comisiones, y ahora está a la espera del pronunciamiento de Diputados.
El Presidente las vetará, pese a que Sturzenegger aconsejó irónicamente no hacerlo para establecer ese precedente y eventualmente sea más simple reformar la Coparticipación. Es un desafío que está plasmado en el marco del Pacto de Mayo que se firmó con 18 provincias, pero que pese a que todos están de acuerdo con impulsar una reforma aún no hubo una coordinación de tiempo e intereses.
¿Cómo se reparte la masa
de impuestos coparticipable?
La reforma de 1994 estableció que el Gobierno Nacional ejerce la autoridad de manera exclusiva, excluyente y permanente sobre los derechos de exportación e importación; de manera concurrente y permanente con las provincias sobre los impuestos indirectos, como el IVA o Ganancias; y de manera transitoria y bajo condiciones excepcionales sobre los directos, que además deberán ser proporcionalmente iguales en toda la Nación.
Esta última categoría es la que tienen potestad las provincias, y abarca Ingresos Brutos o el Impuesto Inmobiliario. Los municipios poseen facultades tributarias según lo que le disponga cada provincia constitucionalmente.
Qué le piden los
gobernadores a Milei
La baja en las transferencias discrecionales, la parálisis en infraestructura, el endeudamiento de las provincias con la Nación y el reordenamiento de las cuentas públicas en búsqueda del superávit generó un caldo de crisis que hizo que los jefes provinciales, en sus 24 distritos, acordaran dos proyectos para aumentar la recaudación de las provincias. El Gobierno sostiene que la mejor manera de hacerlo es adhiriendo al plan para «sacar los dólares del colchón». El planteo de los gobernadores, por otro lado, es para que los ATN -el 1% de lo recaudado que se reparte en casos de emergencia- se distribuyan vía coparticipación y que de lo que ingresa por el Impuesto a los Combustibles se le delegue un mayor porcentaje a las provincias, eliminando así los 6 fondos fiduciarios que actualmente rigen en esa distribución.
Sobre este último, que tiene como fin las obras viales, en la Casa Rosada alegan que solo sería posible una transferencia de esa talla si también las provincias se hacen cargo de las obras públicas -otro capítulo-. La negociación está en vías, aunque ahora atraviesa una pausa por la tensión política: resta que la Cámara de Diputados los trate.
Recomendaciones de FundAr
El informe elaborado por Agustín Lodosa, Cynthia Moskovitz y Guido Zack propone revisar y reorganizar el sistema, en base a los siguientes puntos:
Establecer un nuevo sistema que prioriza la coordinación tributaria y genere incentivos adecuados mediante la simplificación tributaria a nivel nacional, la armonización de diseños y sistemas de recaudación a nivel subnacional y el fortalecimiento de un nuevo organismo fiscal federal que podría unificar, en funciones y estructura, los existentes: como la Comisión Federal de Impuestos, el COMARB y el Consejo de Responsabilidad Fiscal.
Una distribución secundaria en función de la necesidad del gasto estandarizado para lograr una equidad territorial e inversa de capacidad tributaria potencial propia, para estimular la eficiencia recaudatoria, calculadas y evaluadas por el organismo fiscal federal en convenio con un organismo técnico. «Sería una transferencia de igualación combinada para equiparar la brecha entre ingresos y costos», explica.
Consolidar la masa coparticipable mediante la eliminación de todas las asignaciones específicas de recursos tributarios compartidos y establecer su distribución entre provincias, Nación y seguridad social federal en función de las brechas entre la necesidad de gasto y los recursos propios potenciales.
Armonizar tributos mediante el organismo fiscal federal, delimitando la frontera tributaria de los tres niveles de Gobierno.
